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Un Piano Marshall per l’Europa?

Politica

di Thierry Vissol

Economista e storico, direttore del Centro Librexpression – Fondazione Giuseppe Di Vagno

In questi tempi di aspre discussioni, tra i membri dell’Ue, sugli strumenti e sulle modalità di finanziamento delle imponenti spese pubbliche e private necessarie per far fronte alla crisi sanitaria, sociale ed economica creata dal Covid-19, molti politici, giornalisti e osservatori considerano che serva un piano Marshall dell’Unione europea. Paragonano le condizioni imposte per l’uso del Meccanismo europeo di solidarietà (Mes), o da altri strumenti creati o da creare dall’Ue, alla solidarietà americana offerta ai Paesi dell’Europa (e non solo) tramite il famoso Piano Marshall del 1948.

Tuttavia, nel fare questi raffronti, forse ci si dimentica sia delle condizioni imposte dagli Usa per l’utilizzo dei fondi Marshall sia dell’impatto che tali fondi e condizioni hanno avuto nei fatti.

Il Piano Marshall: creazione ed importanza economica
A delineare le grandi linee di un piano americano di aiuto all’Europa fu l’allora segretario di Stato (l’omologo del ministro degli Affari esteri), il generale George Marshall, in un discorso pronunciato all’Università di Harvard il 5 giugno 1947.
Dopo aver descritto lo stato di disgregazione dell’intero tessuto dell’economia europea, riconosce che ripristinare la struttura economica dell’Europa prenderà molto più tempo e risorse del previsto. Ora, «il fabbisogno europeo di prodotti alimentari stranieri e di altri prodotti essenziali per i prossimi tre o quattro anni – principalmente dall’America – è talmente superiore all’attuale capacità di pagare che deve ricevere un sostanziale aiuto supplementare per evitare  un deterioramento economico, sociale e politico di carattere molto grave». In caso contrario, le conseguenze per l’economia degli Stati Uniti sarebbero state catastrofiche, e la situazione politica in Europa avrebbe potuto creare le condizioni per impedire la “sopravvivenza di istituzioni libere” cioè, in termini meno diplomatici, il dominio di governi comunisti.

In effetti, la Guerra fredda era già iniziata e, tre mesi prima, il presidente Truman aveva definito la sua strategia di containment dell’espansionismo russo. Quindi Marshall incoraggia tutti i Paesi europei a unirsi per definire insieme le loro esigenze e i tipi di aiuti che l’America avrebbe potuto offrirgli. Stalin non solo rifiuta l’offerta ma impedisce ai Paesi sotto l’influenza dell’Urss di aderirvi. Invece, nel settembre 1947, 16 Paesi si riuniscono per definire insieme le loro esigenze: Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Svezia, Svizzera, Turchia, Regno Unito. Successivamente si aggiungono il territorio libero di Trieste e, nel 1948, la Germania dell’Ovest.

Le richieste ammontano a più di 22 miliardi di dollari su quattro anni. Il Congresso americano approva il piano il 31 marzo 1948, ma riduce il contributo potenziale a 17 miliardi di dollari. Rispondendo alle esigenze di cooperazione, i 18 Paesi creano l’Organizzazione europea di cooperazione economica (Oece) il 16 aprile 1948. Il suo compito è quello di assicurare la ripartizione dei fondi del Piano, di contribuire alla liberalizzazione delle economie, al coordinamento delle politiche economiche, all’armonizzazione delle metodologie e allo scambio d’informazioni statistiche.

I fondi distribuiti e il loro impatto
Previsto per durare 4 anni, fino al 1953, la guerra di Corea porrà fine, nei fatti, al Piano Marshall a metà del 1951. Durante questi tre anni saranno distribuiti 13 miliardi di dollari: 11 sotto forma di donazione e 2 in prestiti a tassi agevolati. Al valore attuale, l’intera somma equivarrebbe a circa 150 miliardi di euro. Per  gli Usa rappresentò, per tutto il periodo, un costo pari a circa l’1,3% del proprio Pil. Per i Paesi europei, in media, questo aiuto è stato valutato pari a circa, in media, tra il 2 e il 3 % del proprio Pil. Tuttavia, la Banca dei regolamenti internazionali (Bri) ha rilevato che, tra il 1° luglio 1948 e il 30 giugno 1949, l’impatto fu molto più elevato. Per fare qualche esempio, l’impatto del Piano Marshall è stato pari  al 14% del reddito nazionale austriaco; al 10,8% nei Paesi Bassi; al 6,5% in Francia; al 5,3% in Italia; al 2,9% in Germania dell’Ovest e al 2,4% nel Regno Unito.

L’Italia, ivi compreso il territorio libero di Trieste, ha ricevuto 1,5 miliardi di dollari, cioè l’11,3% dei fondi previsti dal Piano Marshall, di cui il 94% sotto forma di donazioni. Più della Germania (1,4 miliardi di dollari) ma meno della Francia (2,7 miliardi di dollari) e del Regno Unito (3,2 miliardi di dollari).

Il Piano prevedeva che i fondi fossero utilizzati soprattutto per acquistare alcuni ben definiti prodotti americani, ovvero: tabacco, cotone, macchine industriali e veicoli, carbone e petrolio, materie prime e prodotti semi-finiti, cibo e concimi.

Non tutti gli economisti concordano nel definire quale sia stato l’impatto reale di questo aiuto per la ripresa economica europea. Ad ogni modo, bisogna osservare che nel 1951 la produzione fu superiore almeno del 35% rispetto al 1938. Tuttavia, è bene precisare che quello previsto dal Piano Marshall non è stato un atto di solidarietà disinteressata. Al contrario, sottostava a condizioni estremamente rigide, sia nell’utilizzo e l’assegnazione dei fondi, sia nella sorveglianza macroeconomica e negli orientamenti politici imposti alle economie dei vari Paesi.

Retroscena geopolitici e geo-economici
Il Piano Marshall non è saltato fuori dal cappello di un prestigiatore come un coniglio. Si inserisce nella strategia geo-politica, economica e monetaria globale degli Usa post Seconda guerra mondiale. Già prima della fine della guerra, gli alleati avevano anticipato la necessità di una riorganizzazione globale delle relazioni tra nazioni e l’importanza della nascita di istituzioni internazionali e regionali di cooperazione.

Furono così creati:
1) Un nuovo Sistema monetario internazionale (Smi, Accordi di Bretton Woods del 1944), basato sul dollaro e sulla sua convertibilità in oro, con una banca, il Fondo monetario internazionale (Fmi), per favorire la stabilità dei tassi di cambio.
2) L’Organizzazione delle nazioni unite (Onu), con gli accordi del settembre 1944. 

3) Anticipando i disastri e gli esodi causati dalla guerra, già nel 1943 era stata creata l’Amministrazione delle nazioni unite per i soccorsi e la ricostruzione (Unrra), che sarà poi affidata all’Onu.
 4) Una Banca internazionale per finanziare la ricostruzione e lo sviluppo, la Birs (in inglese: International bank for reconstruction and development – Ibrd) nel dicembre 1945. La Birs erogherà i prestiti del Piano Marshall con il controllo del Fmi. 5) Infine fu firmato, nell’ottobre 1947, l’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (Gatt), sistema multilaterale per favorire la liberalizzazione del commercio mondiale. Introduce nel commercio internazionale la nozione di “Nazione più favorita” che sarà centrale negli accordi del Piano Marshall. 


Così vengono create delle strutture, sì per garantire una cooperazione internazionale, ma anche per consolidare il potere geo-politico, politico, economico e monetario degli Stati Uniti in un quadro generale di liberalismo. Tuttavia, tra il 1945 e il 1948, sarà notevole l’aiuto finanziario degli Usa ai Paesi europei. Un aiuto il cui valore, tramite queste organizzazioni, raggiungerà 8,625 miliardi di dollari (circa 90 miliardi di euro di oggi).

Il quadro geo-economico e geopolitico
Le relazioni tra gli alleati durante la guerra non furono facili. Gli Usa e il Regno Unito avevano bisogno dell’Urss per vincere rapidamente e furono costretti a darle molte concessioni. Già nell’ottobre 1944, Churchill aveva concesso a Stalin il diritto di mettere mano su Polonia, Iugoslavia e Grecia. Nonostante la partecipazione dell’Urss alle conferenze per la creazione dell’Onu e del Fmi, le posizioni intransigenti di Stalin durante la Conferenza di Jalta (febbraio 1945) fanno capire i rischi di un confronto con l’Urss dopo la vittoria sul nazismo.

Nel maggio 1945, dopo la caduta della Germania e la morte di Roosevelt, Churchill mette in guardia il nuovo Presidente Truman scrivendogli: «Una cortina di ferro è caduta sul fronte russo». La realtà geo-politica e la Conferenza di Pace di Parigi del 1946 confermano i timori di Churchill. Spingono Truman ad agire e a formulare davanti al Congresso, il 12 marzo 1947, la sua dottrina di containment: «Credo che gli Stati Uniti debbano sostenere i popoli liberi che resistono ai tentativi di schiavitù…». In altri termini, il Piano Marshall fu non solo un tassello importante dell’interesse economico degli Usa ma anche il banco di prova della nuova Guerra fredda.

Durante il conflitto, l’America era diventata quasi l’unico fornitore sia di armi che di tutti i tipi di produzione, macchine, veicoli, cibo. La sua economia girava a pieno regime. La fine della guerra con la crisi economica, la penuria di capitale e la povertà nei Paesi europei mettevano a rischio la macchina economica americana e la pace l’industria delle armi. Per di più, i Paesi europei e le loro colonie producevano delle materie prime indispensabili all’economia americana. Era quindi indispensabile non solo rilanciare le economie europee, ma incitarle a creare un “blocco occidentale” con uno sviluppo basato sul modello americano, sottraendole all’influenza e al modello comunista.

Le condizioni del Piano Marshall
Il pragmatismo americano non permetteva una generosità disinteressata. Il Congresso aveva quindi imposto delle condizioni rigorose e una stretta vigilanza, economica, politica e finanziaria, nell’uso dei fondi. Inoltre, aveva deciso di concedere aiuti solo ai Paesi europei rivedendo la loro collaborazione con l’Urss. Certo, gli americani affermavano di non avere alcuna intenzione di influenzare la vita politica interna degli Stati europei però, con una sottile distinzione, «sentivano che era loro dovere preoccuparsene». Era chiaro che il piano aveva due obiettivi: la ricostruzione economica, ma anche la difesa di una «certa forma di civiltà che tutti noi condividiamo».
La distribuzione dei fondi era strutturata su tre livelli: il quadro generale dell’accordo definito nella Convenzione di cooperazione economica europea che creava l’Oece; degli accordi bilaterali siglati con i singoli Stati membri; la creazione di uno specifico organismo americano di controllo permanente: la European cooperation administration (Eca).

La Convenzione dell’Oece
La Convenzione aveva due obiettivi. Il primo consisteva nell’attuare i princìpi definiti dal Comitato di cooperazione economica europea costituito per valutare i fabbisogni dei Paesi aderenti allo European recovery program (Epr), vero nome del piano. Il secondo era di creare le istituzioni necessarie al successo della cooperazione economica e all’uso efficace del “generoso” (sic!) aiuto americano. Il titolo I della Convenzione (articoli 2 a 9) definisce chiaramente gli obblighi delle parti contraenti, tra i quali:
* promuovere il progressivo ammodernamento dei loro strumenti e delle loro tecniche; 

* creare il più rapidamente possibile un regime di pagamenti multilaterali;

* ridurre o evitare squilibri eccessivi nelle loro relazioni economiche e finanziarie;

* creare delle unioni doganali o delle zone di libero scambio;

* assicurare la libera circolazione dei lavoratori e il loro benessere. 


Il più importante, in termini di politica economica, era l’articolo 7, in cui si affermava: «Ogni parte contraente, …, adotta le misure che sono in suo potere per stabilire o mantenere la stabilità della sua moneta, e l’equilibrio delle sue finanze…». Cioè più o meno l’obbligo contenuto nel Patto di stabilità e di crescita del 1997, modificato e rinforzato con il Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria del 2012, più comunemente conosciuto con il nome di “Fiscal compact”.

La Convenzione prevedeva anche la creazione di meccanismi di monitoraggio e di controllo per garantire il miglior uso possibile sia degli aiuti esterni che delle risorse interne.
Questo quadro generale fu completato con delle convenzioni bilaterali tra ogni Paese membro e gli Usa. Monitoraggio e controllo, tuttavia, furono esercitati dall’Eca e non dall’Oece.

Gli accordi bilaterali
Diversi a seconda dei Paesi e della loro situazione politica, economica e finanziaria, gli accordi bilaterali furono molto più restrittivi per Paesi considerati più a rischio come l’Italia e la Grecia. Ognuno definiva il proprio programma di sviluppo, che doveva  essere approvato dal governo americano. Nonostante le loro differenze, i vari accordi bilaterali rispondevano sì ai criteri generali definiti nella Convenzione dell’Oece, ma furono allargati in difficili negoziazioni. Tra queste condizioni generali figuravano:
* il rigoroso rispetto dei programmi nazionali proposti;

* la lotta contro il dirigismo, l’inflazione, i deficit di bilancio, il protezionismo, i tassi di cambio discriminatori, e i sussidi statali;

* l’evoluzione delle legislazioni commerciali, fiscali, economiche e sociali verso il modello americano;

* l’obbligo di trasportare il 50% delle merci nelle navi battenti bandiera americana;

* l’obbligo di informare, con tutti i mezzi possibili, il pubblico sui vantaggi del Piano. Un obbligo che fu particolarmente controllato dall’Eca.

* il controllo degli Stati Uniti sull’utilizzo dei sussidi e il rispetto dei programmi nazionali.

Nel caso dell’Italia, l’accordo bilaterale fu formalizzato nella Legge italiana sulla cooperazione con gli Usa del 4 agosto 1948 (Legge d’Italia n.1108/1948).

Sempre nell’ottica di paragonare gli obblighi legati al Fiscal Compact o all’utilizzo del Mes, alcuni articoli di questa legge meritano di essere citati:
Art. II – §1 […] il Governo italiano farà del suo meglio per:… c) stabilizzare la propria moneta, fissare o mantenere un tasso di cambio effettivo, pareggiare appena possibile il bilancio dello Stato, creare o mantenere la stabilità finanziaria interna ed in generale ristabilire o mantenere la fiducia nel proprio sistema monetario;…
Art. IV – §6 – c) assicurare l’effettiva riduzione del debito nazionale…

L’articolo VIII, invece, impone una politica di “ampia pubblicità” a favore dell’aiuto americano.
Infine, il Governo italiano accetta il monitoraggio e il controllo americano nell’articolo IX.

La Missione di controllo (Eca)
Oltre al controllo dei macro-obiettivi, il ruolo dell’Eca era esteso a tutti gli aspetti pratici: la contabilità precisa delle merci sbarcate nei porti e la loro conformità con gli obiettivi del piano nazionale. In caso di non conformità le merci dovevano essere rimborsate. La Missione poteva visitare le imprese che utilizzavano i prodotti del Piano e verificarne l’uso, o le amministrazioni nazionali per richiedere informazioni di tutti tipi, anche al di fuori della gestione degli aiuti. Non esitava, dunque, a dare “consigli”.
Composte da funzionari dell’Eca, e spesso da membri del Congresso, la missione imponeva ai responsabili nazionali spiegazioni, giustificazioni e una trasparenza totale dell’informazione.
Una tale sorveglianza non fu sempre ben accetta e creò molte tensioni politiche. Tuttavia, nessuno si sarebbe spinto fino a denunciare gli accordi.

Conclusione
Il piano Marshall fu un’operazione win-win per gli Stati Uniti e per i Paesi dell’Oece.  Per gli americani i vantaggi furono economici e geo-politici. Per gli europei, derivarono non tanto dall’ammontare degli aiuti quanto dai cambiamenti strutturali imposti dagli americani. L’obbligo di propaganda di larghissima stesura favorì la diffusione degli ideali e stili di vita americani e soprattutto creò il mito della “generosità”, dell’aiuto pro bono, del Piano Marshall.

Non fu questo il caso: gli aiuti erano distribuiti in tranche e dovevano essere richiesti dopo un rigoroso rispetto, sempre monitorato, delle regole di sana gestione economica e politica. Quindi, i Paesi beneficiari furono costretti a modernizzare le loro strutture di produzione e le loro attività politiche, ad aumentare la produttività grazie all’acquisizione di tecnologie e macchine americane. Se l’impatto immediato in termine di Pil non fu molto importante, fu indispensabile all’inizio per rilanciare le economie. Più importante fu l’impatto a lungo termine delle riforme imposte, delle forti spinte a coordinare le politiche economiche tra i Paesi occidentali e a creare delle istituzioni europee dal Consiglio d’Europa e l’Oece alla Ceca e alla Ced, poi alla Cee, cioè all’abbandono di alcuni elementi di sovranità. Una lezione che non dovrebbe essere dimenticata nella gestione attuale della crisi del Covid-19 e nelle modalità di uscita da essa.

L’attuale dibattito in Italia sull’uso o meno del Mes, a causa delle eventuali condizionalità imposte per poterne beneficiare, sembra, per un osservatore esterno, basato su un egocentrismo sovranista miope. Lo stesso che, da più di 30 anni, impedisce all’Italia di ridurre il suo debito pubblico sotto il 100% del Pil, di aumentare la sua produttività, di modernizzare il Paese. In 10 anni dal 2006 al 2016, il Pil italiano è caduto da oltre 13% del Pil dell’Ue a circa l’11%. Il costo annuale del debito pubblico, tra 60 e 70 miliardi di euro, è superiore al bilancio dell’educazione nazionale. Ora, dalla creazione del Sistema Monetario Europeo (Sme) nel 1979, l’Italia ha beneficiato di un regime di favore, per esempio di margini di fluttuazione della lira del 6% contro il 2,5% per gli altri, di svalutazione a ripetizione, di operazioni di salvataggio per uscire della crisi del 1992-1993, di deroghe alle regole generali per entrare nell’Uem, o per risolvere le tensioni della crisi del 2008-2012. In tutti i casi, i vari governi italiani promisero di attuare delle riforme strutturali, spesso avviate ma mai completate, in mancanza  di una stabilità politica in grado di definire ed applicare una strategia a medio lungo termine, con un effetto molto negativo sulla credibilità internazionale ed europea dell’Italia.

Gli effetti della crisi sanitaria del Covid-19 condurranno ad una crisi economica profonda in tutti i Paesi ma più intensa in Italia a causa dei suoi problemi strutturali. L’effetto sul Pil è stimato dal Fmi tra il -8% e il -10% nel 2020, e l’aumento del debito pubblico potrebbe raggiungere il 200%.  Da sola, l’Italia non potrà uscire da una tale crisi soprattutto se non attuerà le riforme che le vengono consigliate da decenni. E in questo caso, sarebbero graditi non solo degli obblighi simili a quelli imposti per beneficiare del Piano Marshall, ma un passo in avanti verso un’Europa federale e un abbandono di altri elementi di sovranità. Se ciò fosse possibile, non ci sarebbe alcun ostacolo all’attuazione di  una politica di indebitamento europeo collettivo sotto qualsiasi forma possibile.


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