Editoriale
di Raffaele Vairo
C’è una guerra in corso. Tutti contro Conte, accusato di aver piegato la Costituzione ai soli fini della conquista di un potere personale che gli permette di accreditarsi un ruolo di primo piano nell’agone politico. L’accusa più consistente è l’uso e l’abuso della decretazione per affrontare i problemi connessi alla pandemia. La giustificazione, secondo alcuni protagonisti della politica, sarebbe risibile, ingiustificata e incostituzionale. Con il ricorso alla decretazione Conte si sarebbe arrogato il potere di legiferare, prerogativa esclusiva del Parlamento.
E, si badi bene, l’accusa non viene solo dall’opposizione ma anche da capipartito della maggioranza che minacciano la crisi se il Presidente del Consiglio continua a decidere senza essere autorizzato dal Parlamento. Ovviamente con provvedimenti legislativi, la cui approvazione comporterebbe il coinvolgimento di tutti i parlamentari e renderebbe costituzionalmente corrette le decisioni del Governo. C’è, poi, un’accusa molto grave anche sul piano dell’economia destinata allo sfacelo ove non si consentisse da subito la riapertura delle attività industriali e commerciali. Il Premier, invece, oppone un netto e inspiegabile rifiuto giustificando le sue decisioni con il rischio di un ritorno alla fase uno dell’emergenza virale o anche a una situazione più grave, che renderebbe vani i sacrifici ai quali sono stati sottoposti i cittadini fino ad oggi. Vero? Non vero? La risposta, qualunque fosse, sarebbe, per dirla alla Fantozzi, un azzardo bestiale.
Per cercare di capirci qualcosa è necessario fare riferimento alla Costituzione che sia i difensori sia gli avversari di Conte invocano, offrendo interpretazioni ciascuno pro domo sua.
Le Costituzioni possono essere rigide o flessibili, a seconda del modo e delle procedure di approvazione di modifiche che si ritengano utili in un dato momento storico. Le Costituzioni flessibili sono modificabili con legge ordinaria, approvata dal Parlamento secondo una procedura normale, quella che si adotta ordinariamente. Le Costituzioni rigide richiedono, per eventuali modifiche anche di singole norme, una procedura particolare e, per l’approvazione, maggioranze qualificate. Il che rende molto difficile procedere a modifiche seppure parziali. La nostra Costituzione è rigida, per cui eventuali modifiche richiederebbero tempi e maggioranze particolari. Sulla scelta del carattere rigido della nostra Carta Costituzionale hanno influito le preoccupazioni dei nostri costituenti circa il pericolo di ritornare al regime fascista o anche a nuovi autoritarismi con la conseguente soppressione delle libertà politiche e civili riconquistate con la lotta partigiana.
La rigidità non impedisce la possibilità di modifiche, ma le consente attraverso la procedura e con le maggioranze di cui all’art. 138 della Costituzione, secondo il quale; a) il disegno di legge di revisione deve essere adottato da ciascuna Camera con due successive deliberazioni a intervallo non minore di tre mesi ed è approvato a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione (quindi non a maggioranza dei votanti presenti); b) le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata , se non è stata approvata dalla maggioranza dei voti validi; c) non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.
Ricordo che di recente la riforma costituzionale di renziana memoria è stata affossata da un referendum che ha determinato la crisi del Governo Renzi. Aggiungo che la legge costituzionale che determina la riduzione dei parlamentari, approvata con un numero di voti inferiore ai due terzi, è tutt’oggi sospesa nel limbo fino a quando non sarà possibile svolgere il referendum.
Queste riflessioni preliminari ci dicono che le leggi costituzionali sono al vertice della gerarchia delle fonti del diritto. Al secondo posto della gerarchia sono poste le leggi ordinarie dello Stato e delle Regioni, al terzo posto i provvedimenti amministrativi. Ne consegue che le leggi ordinarie non possono modificare le leggi costituzionali e i provvedimenti amministrativi non possono modificare né le leggi ordinarie né quelle costituzionali. Il DPCM è un provvedimento amministrativo che va posto al terzo posto nella gerarchia delle fonti e, quindi, non può porsi in contrasto con le fonti superiori. I decreti ministeriali sono provvedimenti che, normalmente, vengono emanati per l’esecuzione, l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi. Ma possono riguardare anche le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge.
Il Presidente del Consiglio è accusato di aver fatto largo uso di provvedimenti amministrativi, quali i DPCM, per disciplinare materie di esclusiva competenza del Parlamento. La questione è delicata e, se il Presidente Conte ha fatto ricorso a strumenti amministrativi per dettare norme sui comportamenti da tenere nella fase di diffusione dell’epidemia, sicuramente lo ha fatto nel rispetto delle competenze che la Costituzione attribuisce ai vari organi dello Stato. Ricordo che, per il principio della divisione dei poteri, la funzione legislativa è di esclusiva competenza del Parlamento. L’art. 76 della Costituzione stabilisce che l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
L’art. 77 della Costituzione attribuisce al Governo la potestà di emanare, in caso di necessità e urgenza, atti aventi efficacia di legge. Si tratta di casi eccezionali e straordinari che possiamo sintetizzare così: a) il Governo, su delegazione delle Camere, può emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria (decreti legislativi); b) nei casi di necessità ed urgenza il Governo può adottare, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge.
Nel caso sub a) l’atto governativo viene emanato in forza di una legge di delegazione del Parlamento. Il Governo viene autorizzato ad esercitare, in luogo e vece del Parlamento, la funzione legislativa in ordine a materie speciali e in limiti temporali, emanando un atto, detto decreto legislativo o legge delegata, nel rispetto dei criteri direttivi stabiliti dalla legge delega. Come esempio possiamo indicare i codici che, per motivi di ordine tecnico o per il carattere troppo particolare e complesso, possono essere meglio scritti dal Governo. Ovviamente il Parlamento esercita il suo potere di controllo per accertare che i limiti e le direttive non siano disattesi.
Nel caso sub b) i decreti devono essere presentati, il giorno stesso, per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.
Per quanto se ne sappia il Governo sarebbe stato autorizzato da un decreto legge, ritualmente convertito in legge, ad emanare provvedimenti per far fronte alle situazioni emergenziali provocate dall’epidemia. Se le cose stanno così, non si capisce tutta la veemenza di alcuni deputati e senatori con la quale in Parlamento si sono rivolti al Presidente del Consiglio accusandolo di straripamento di potere, di alto tradimento, di attentato alla Costituzione. Ora, incoraggiati dalle accuse formulate dai parlamentari, di sinistra e di destra, alcuni cittadini avrebbero presentato denunce penali con le quali chiedono che le Procure competenti accertino eventuali reati commessi da Conte nell’esercizio delle sue funzioni.
Conte, facendo sfoggio della sua cultura filosofica, si è difeso strenuamente affermando di svolgere le sue funzioni non facendo perno su opinioni personali (doxa) ma su salde basi scientifiche (episteme). Ma la polemica continua e le divergenze riguardano l’allentamento delle misure restrittive imposte ai cittadini e alle attività economiche che la maggior parte dei parlamentari vorrebbe invece eliminare. I discorsi sono seri e riguardano, da una parte, le preoccupazioni circa la salute delle persone, dall’altra, il timore che il prolungamento delle misure restrittive possa portare l’economia italiana al collasso, la qual cosa avrebbe ripercussioni sia sulla salute pubblica sia rispetto all’ordine pubblico. Il Governo, con la collaborazione degli avversari interni alla maggioranza e con le opposizioni, ha il dovere di ricercare soluzioni che contemperino le due opposte esigenze.
Va, infine, sottolineato che il Governo si è mosso nel rispetto della Costituzione e molte delle critiche delle opposizioni, interne ed esterne, sono infondate e ispirate da motivi che nulla hanno a che vedere con gli interessi pubblici.
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